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在东部沿海发达地区，有的县市土地出让金收入已占地方财政收入的一半以上，成为名副其实的土地财政。

同时应包括自治区内适当数量的其他少数民族和汉族的人员。我国也还有奴隶制所有制，也还有封建主所有制 〔[1]〕。

〔[8]〕而在民主改革之后，落后的农奴制、残酷的刑罚制度均得到废除，同时还采取各种措施，发展民族地区的经济、文化事业，以确保他们真正享有宪法所赋予的各种政治、经济、文化权利。而且，在发扬各民族间的友爱互助、反对帝国主义、反对各民族内部的人民公敌、反对大民族主义和地方民族主义的基础上，我国的民族团结将继续加强。[4]如《筹办中央民族学院试行方案》中关于中央民族学院任务规定的第一条，即是为国内各少数民族实行区域自治以及发展政治、经济、文化建设培养高级和中级的干部，见金炳镐主编：《民族纲领政策文献选编（一九二一年七月-二零零五年五月）》，中央民族大学出版社2006年版，页443。而无论是《共同纲领》还是《民族区域自治实施纲要》，包括1954年宪法，都清楚的规定了诸如此类的条款：各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。因此，1954年宪法颁布之前即已施行的《民族区域自治实施纲要》，明确提出中国人民政治协商会议共同纲领，为中华人民共和国各民族现阶段团结奋斗的总道路，各民族自治区人民管理本民族内部事务，须遵循此总道路前进（第三条）。

所以，当中华人民共和国成立、明确规定国家的一切权力属于人民之时，西藏各族人民也自然渴望真正享受到作为中华人民共和国公民而应当具有的当家作主的权力。这意味着，如果我们要更为全面地把握民族区域自治制度这一宪政安排的奠基过程，就必须将其与民族区域自治宪政立法实践以外的其他政治实践联系起来，甚至是一些我们以前常常将其视为民族政策或者政治措施的内容，也由此必须纳入宪政制度构建的研究范围之内。同样的尴尬还会出现在，申请人要求提供的政府信息已经被行政机关依法销毁，或者因为保管不当而遗失，或者已经转交其他机关而未保存，在此类情形下，行政机关难以找到合适的答复方式。

因为行政机关虽尽了检索搜寻义务后认定信息不存在，但也不排除有遗漏的可能，故不宜适用维持判决。行政诉讼判决不等同于民事诉讼判决，其判决方式更为丰富，而且不要求诉裁一致，法官根据案件事实选取合适的判决方式。但是就法官而言，审理此类案件的难点不仅在于判断政府信息是否存在的事实，还涉及如何界定政府信息不存在的法律内涵，在原被告双方之间如何分配举证责任以及如何选择裁判方式等具体法律适用问题。故对于政府信息不存在这一否定性事实的举证责任，如何在原被告双方间进行适当的分配是审理此类案件的难点。

法院应当根据不同案件事实选择合适的判决方式，在判决撤销政府信息公开决定的同时应判决行政机关在一定期限内重新答复。判决方式《中华人民共和国政府信息公开条例》以下简称《条例》自2008年5月1日开始施行以后，政府信息公开案件在行政审判中所占的比重不断提升，法院在审理政府信息公开案件的过程中，常会出现行政机关以政府信息不存在为由拒绝提供政府信息的情况。

若严格按照《条例》规定，当申请公开的政府信息属于曾经拥有，但未保存的，行政机关无论选取何种答复方式都不够准确，这是由于立法不周延带来的。但是在现有法律规范未予修订情况下，若行政机关在说清楚政府信息未保存或者已经灭失的情况下，答复申请人政府信息不存在的，不宜判决行政机关的行为适用法律错误。对于第四种情形，法院应当撤销被告所作的政府信息公开答复，并且在判决理由中表明原告申请的信息是存在的，责令其重新答复。[3]甘康秦主编《中华人民共和国政府信息公开条例读本》人民出版社年版，第110页。

在案件审理过程中，法官认定的事实不同于客观事实，需要通过证据规则推理得出的法律事实。据此，《上海规定》对政府信息不存在作了两个方面的限定第一，申请公开的政府信息属于本机关职责权限范围第二，本机关未制作或者获取的。对需要调查的涉及个人隐私和商业秘密的信息，需要征询第三方意见、裁量的公共利益衡量，则应当判决行政机关重新答复。根据最高法院孔祥俊法官的介绍，在起草《行政证据规定》第1稿至送审稿中，都对行政诉讼的证明标准作了具体的规定，在送审稿中针对不同的具体行政行为规定了3类证明标准，即明显优势证明标准、优势证明标准和排除合理怀疑标准，且以明显优势标准为基本的证明标准。

[6]参见王名扬《美国行政法》下册，中国法制出版社1995年版，第1009页。对于第二种情形，法院虽然认为行政机关尽了通常应尽的检索义务，但是由于出现了其他证据可以证明该政府信息的确存在过，若该信息已经灭失，行政机关已经不再具备公开的可能性，法院应当判决确认违法若行政机关具有提供该信息的可能性，则应当判决撤销原来的答复，责令重新答复。

但是由此而免除行政机关对政府信息不存在的举证责任而完全由原告举证，以原告的弱势地位和取证能力，实质上几乎是驳回了原告的诉讼请求。对于第三种情形，法院应当撤销被告所作的政府信息公开答复，责令被告重新答复。

如果属于第一种情况的话，那么答复机关的答复能够证明另一行政机关保存有相关信息。[9]参见孔祥俊《行政诉讼证据规则与法律适用》，人民法院出版社2005年版，第229一241页。在此类案件的审理过程中，原被告双方争议焦点一般都集中在政府信息存在与否这一事实上。虽然《条例》没有对政府信息不存在进行界定，但国务院法制办编写的《中华人民共和国政府信息公开条例读本》中明确申请公开的政府信息不存在的，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，根本谈不上是否应当公开，对此，行政机关应当告知申请人该政府信息本身不存在。[4]举证责任的分配关系到行政诉讼的结果，在没有法律明确规定的前提下，法院应从公平正义的角度出发，结合行政法律关系的特殊性，对原被告的举证责任作适当的分配。进入专题： 政府信息不存在 信息公开 。

上海市住房保障和房屋管理局答复郑某称原复函当初已送达郑某某，我局相关部门未保留复函。具体而言，可以在原、被告双方之间作如下分配1、被告承担主要的举证责任最高法院发布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题规定》以下简称《政府信息公开司法解释》没有针对政府信息不存在这一特殊的情形规定被告的举证责任，而是将其视为行政机关拒绝公开的一种情形，该解释第5条规定被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。

若政府信息不存在案件的原告在向被告申请政府信息前曾向其他行政机关提出申请，其他行政机关告知原告向被告申请公开信息，原告将其他行政机关的答复作为证据向法院提交的，法院对其他行政机关的答复该作何认定？在姚某诉上海市教育委员会政府信息公开案中，原告申请获取高等学校教师上一节课等于多少工作小时的政府信息。理由是，法院撤销政府信息公开答复以后，原来的政府信息公开申请是否有效有不同认识，为了防止被告怠于履行政府信息公开职责，需要判决被告重新作出答复。

[5]参见江必新、梁凤云《行政诉讼法理论与实务》上卷，北京大学出版社〔2009年版，第506页。也就是说，法院采取直接要求公开，还是重新答复要依申请公开的信息是否属于可以公开的信息而定。

所以，法院只能判决行政机关重新答复，而不能直接决定公开相关政府信息。在案件审理中原告为证明被告应持有相关的政府信息，向法院提交了其填写的《人力资源社会保障部政府信息公开申请表》及其《回复》。二、政府信息不存在案件中的举证责任和证明标准法律推理的小前提是对案件事实有准确的认定。同时，第21条规定，行政机关对于从其他行政机关处获取的政府信息，则应当告知申请人不属于其公开的范围对于能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。

第一个限定是指只有当申请的政府信息属于行政机关的职权范围之内，行政机关才可以答复政府信息不存在第二个限定，同国务院法制办编写的读本中对政府信息不存在的解读相一致，也就是说只有从未产生过的政府信息才属于政府信息不存在。（一）举证责任分配《行政诉讼法》规定，被告对其作出具体行政行为的合法性承担举证责任。

复议机关上海市政府认为，市住房保障和房屋管理局未按照《上海市政府信息公开规定》第23条第4项的规定作出答复‘政府信息不存在属于适用依据错误。判断检索是否合理需要综合考虑以下一些指标第一，用以检索的载体如数据库、信息目录包含的信息资料是否全面，检索载体收纳的数据越多，检索结果越具有合理性第二，检索方法是否妥当，选用不同的检索关键词、采用不同的检索方法会产生不同的检索结果，选取适当的检索方法是确保检索合理性的重要内容第三，检索人员的工作态度是否认真，检索看似一个技术性工作，但不同的工作态度直接会对检索方法的选取以及最后的检索结果产生不同的影响，若有证据证明检索工作人员的工作态度是为了尽其可能帮助申请人获取信息的话，其检索结果便更具有合理性。

[5]对于政府信息不存在案件举证责任的分配至少应当考虑以下几个因素第一，举证的可能性，一方面要考虑到政府信息不存在作为否定性的事实，一般应当由主张事实存在的一方进行举证，同时也要考虑到政府信息在向申请人公开以前是由行政机关保存的，申请人难以知悉相关信息是否真的存在第二，双方举证能力的不平衡性，行政机关较一般的申请人具有更为专业的工作人员，举证能力比较强第三，举证责任的分配在导向上要注意保护原告等利害关系人的合法权益，促进行政机关更好地履行政府信息公开职责。[1]《条例》没有将政府信息不存在作为一个法律概念进行界定，只是将其作为一种可以不提供政府信息的情形予以对待，规定政府信息不存在的，应当告知申请人。

该《回复》显示，国家人保部告知原告，其所提交的申请不属于国家人保部政府信息公开受理的范围，建议原告向本案被告上海市教委咨询。在政府信息不存在案件中，被告需要对政府信息不存在这一否定性的事实进行举证。具体而言，法院可从以下几个方面进行审查第一，根据原告提供的线索，要求被告提供其进行了相关搜索的证据材料，对搜索方法和搜索结果作出说明第二，根据原告提供的信息制作时间线索，要求被告提供相关信息公开指南、年度报告、公开目录等关联性证据第三，根据原告提供的信息文号线索，要求被告提供相关政府信息文件编号方式以及涉诉文号的对应文件名称、时间、制作机关等证据材料第四，根据原告提供的信息出处线索，要求行政机关提供相关调查结果或者相关卷宗材料，必要时法院可以依申请调查。如果有必要的话，法院可以向原来的答复机关进行调查。

在政府信息公开案件当中，被告同样应承担主要的举证责任。但是在行政执法和司法实践中，这个看似众所周知的政府信息不存在的概念常常会引发不同理解，因此需要进一步界定和厘清。

[9]根据上述分析，由于具体行政行为的多样性，在行政案件的审理中难以确定单一证明标准，必须根据被诉行政行为的不同类型，确定不同的证明标准。而对法律条文的理解，是建立在对法律概念的理解基础之上的，因为概念起着认识的渊源作用。

为了更好保护当事人利益，也为防止出现由于行政机关不重新答复引发新的行政诉讼，《政府信息公开司法解释》对此作出了规定，要求法院在判决撤销的同时，责令行政机关在一定期限内答复，但没有进一步明确，如何设定期限。对于郑某而言，在诉讼中并不关心信息公开答复和复议决定理由的差别，因为两者都否定了其获得信息的可能性。